PROCESO: Formacion de la ley

ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA
DEPARTAMENTO PLANEAMIENTO ESTRATEGICO


RESUMEN EJECUTIVO DEL PLAN DE TRABAJO PARA EL ANÁLISIS DEL PROCESO: 

FORMACIÓN DE LA LEY 

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I. PRESENTACIÓN

A la Asamblea Legislativa le corresponde cumplir, tres funciones fundamentales: la elaboración de las leyes, la emisión de acuerdos y el control político. El estudio a realizarse orientará a la primera.

La Formación de la Ley es un proceso complejo en el que se distinguen cuatro aspectos de diversa naturaleza. La Asamblea Legislativa de Costa Rica comparte con muchos parlamentos en el mundo un problema común y que usualmente les acarrea la crítica de la ciudadanía: la lentitud y falta de eficiencia con que ejecutan sus funciones. En mucho, este quehacer institucional no marcha acorde con el dinamismo y agilidad de la vida moderna que demanda soluciones prontas para problemas inmediatos. En el caso de leyes que son elaboradas por el parlamento costarricense, según algunos de los entendidos en la materia, el problema formal-estructural estriba en: la deficiente calidad formal, en el contenido oscuro, y en la lentitud en el procedimiento con que son emitidas.

1. GESTIÓN JURÍDICA: De acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia es una secuencia lineal que comprende estos pasos obligatorios:
a) Un sujeto con potestad jurídica de gestar la ley (Diputados, o Poder Ejecutivo); b) Un procedimiento que señala las diversas etapas del proceso (presentación, publicidad, remisión a comisión (para su discusión), envío a Plenaria o Comisión Legislativa Plena (que dictan el acto legislativo); c) Una justificación del acto, (Exposición de Motivos); d) La parte estrictamente normativa (artículos concatenados de acuerdo con ciertas reglas de carácter legal, lógico y estilístico); e) La consulta prescriptiva a entes y/o personas de la Sociedad Civil y la Sociedad Política para hacer transparente y democrático el acto legislativo; f) La consulta normativa o preceptiva a la Sala Constitucional, (previa al acto aprobatorio); g) La publicación (para su entrada en vigencia) y para cumplir con el precepto (constitucional) de publicidad.

2. GESTIÓN ADMINISTRATIVA: La formación de la ley está regulada por una normativa con flexibilidad decreciente constituida por: a) Disposiciones constitucionales específicas; b) Disposiciones legales específicas; c) Reglamento de la Asamblea Legislativa; d) Regulaciones y/o prácticas departamentales internas

3. SUBSISTEMAS INTERNOS: El proceso global jurídico-administrativo se compone de los siguientes Subsistemas: a) Jurídico: Inteligibilidad de los aspectos legales externos e internos que norman el proceso; b) Lingüístico: Propiedad de las normas de la lengua española para el correcto uso del discurso jurídico-parlamentario; c) Técnico: Conocimientos y habilidades que requieren los trabajadores del proceso en sus diferentes niveles; d) Informático: Apoyo informático en todas sus fases y facetas, tanto en su aspectos de procedimiento, como referencial; e) Comunicacional: Necesidades de información que requieren los usuarios internos y externos; f) Administración: Apoyo de otros departamentos administrativos no involucrados directamente en el proceso pero que inciden en éste.

4. AMBIENTE EXTERNO: Todo el proceso jurídico-administrativo anterior es afectado por cuatro contextos, que, en la práctica constituyen Subsistemas externos:
a) Coordinación: Coordinación con entes y personas del ámbito jurídico externo: Oficinas de Leyes y Decretos de la Presidencia; Dirección del Diario Oficial La Gaceta; Ministerios claves: Presidencia, Planificación, Hacienda y Relaciones Exteriores; b) Político: Aspecto de mayor incidencia no formal en el proceso: por este medio se efectúa la relación entre el ámbito externo y el interno; c) Clima: Búsqueda del consenso nacional para superar la contradicción entre diversos sectores de la Sociedad global; d) Seguimiento de la ley: Acción legislativa (que no se cumple en la actualidad) necesaria para comparar las concordancias o discrepancias entre las expectativas previas a la formulación de leyes y los resultados reales obtenidos.

II. ESTRATEGIA

La estrategia de acometida de este estudio se centra en las modernas metodologías de reestructuración de sistemas, encaminadas a tratar la formación de la ley como un Proceso; y desde la perspectiva del Usuario Interno (Diputados) y Usuario Externo (Pueblo).

1. OBJETIVO GENERAL: Determinar con la participación de diputados y funcionarios involucrados en el proceso de formación de la ley factores claves que inciden negativamente en este proceso haciendo que éstas, sean tramitadas con relativa lentitud y muestren deficiencia de orden formal y calidad de contenido, a efecto de proponer medidas correctivas que lleven a un proceso más ágil en la elaboración de la ley, cuyo contenido y forma sean de mayor calidad.

1.1. OBJETIVOS ESPECÍFICOS:
a) Determinar cuáles disposiciones, regulaciones, procedimientos, trámites y prácticas resultan engorrosos, hacen lento el proceso de formación de la ley.
b) Determinar el flujo procedimental más idóneo para aligerar los trámites que permiten convertir a un proyecto en una ley.
c) Definir las diversas interrelaciones parlamentarias que se originan en el trámite de un proyecto de ley, para identificar posibles duplicidades de funciones o trámites innecesarios, o bien trámites ausentes.
d) Identificar el tiempo mínimo, máximo y promedio que dura un proyecto de ley para ser aprobado en la Asamblea Legislativa para poder establecer evaluaciones.
e) Presentar propuestas sobre artículos específicos y adición de nuevos artículos al Reglamento de la Asamblea Legislativa, para aligerar los trámites de los proyectos.
f) Presentar propuestas sobre metodologías que garanticen que se cumplan las obligaciones constitucionales de publicidad de la ley y de participación ciudadana en el proceso.

III. METODOLOGÍA DEL ESTUDIO

Consta de tres etapas que incluyen la Formulación, el Trabajo de Campo y la Preparación de la Implantación:

1. PRIMERA ETAPA: Fase teórico-conceptual, caracterizada por:

a) Conformación de un equipo de trabajo: con representantes de cada uno de los Departamentos, con amplio conocimiento en los subprocesos, procedimientos y trámites de su Departamento relativos al proceso de formación de la ley, que colaboren en el levantamiento de información referente a
b) Capacitación de los integrantes del equipo de trabajo: El estudio tiene un elevado componente de trabajo de campo, que requiere de la participación del equipo interdisciplinario.

c) Elaboración de instrumentos de trabajo: En esta etapa se diseñarán los instrumentos de análisis que se van a utilizar posteriormente tales como cuestionarios para entrevistas y flujogramas.

d) Recopilación de estudios: Se recopilarán estudios, propuestas e ideas de reestructuración y modernización al proceso, que han sido planteados en diferentes ocasiones.


2. SEGUNDA ETAPA: Fase más dinámica del estudio; consiste en:


a) Exparlamentarios: Para captar su experiencia en torno a los aspectos que entraban o dificultan la formación de leyes.
b) Diputados actuales: Para captar sus inquietudes respecto a cuáles aspectos consideran fortalezas y/o debilidades del proceso.
c) Administración: El criterio de los Directores y Asesores de los Departamentos actualmente involucrados directamente en el proceso (que dependen de la Subdirección Legislativa); junto con los responsables de áreas operativas en cada departamento.

3. TERCERA ETAPA: Integración de la información recopilada y su interpretación para:
- Redacción de una primera versión del informe final y discusión con las autoridades para obtener su aval
- Redacción de una segunda versión del informe (final). Y Seminario sobre conclusiones del estudio.
- Plan de acción para implantar las recomendaciones del estudio.

IV. REESTRUCTURACIÓN

La reestructuración constaría de cuatro pasos ordenados en la escala de menor a mayor dificultad:

Nivel Administrativo:

*Paso A. Lograr consenso administrativo efectivo (y operando) para modificar prácticas y trámites mediante arreglos interdepartamentales, que solo requieren de buena voluntad a esos niveles.
Plazo: Enero 1996

Nivel Político:

*Paso B: Lograr modificaciones al Reglamento de la Asamblea Legislativa para agilizar, por esa vía, lo que no ha podido hacerse en el paso A.
Plazo: Primer Trimestre de 1996

Nivel de Legislación Común:

*Paso C: Lograr modificaciones legales (si fuese necesario) para lograr, por esa vía, lo que no ha podido hacerse en los pasos A y B.
Plazo: Durante Legislatura 1995-1996

Nivel de Constitución Política:

*Paso D: Lograr modificaciones constitucionales (si fuese necesario), para lograr, por esa vía lo que que no ha podido hacerse en los pasos A,B,y C.
Plazo: Durante legislaturas 1996-1997/1997-1998

CRONOGRAMA DE IMPLANTACIÓN (RESUMIDO)

1) Presentar una propuesta escrita a la Subdirección Legislativa para su conocimiento ,Agosto 1995,  Departamento de Planeamiento
2) Discutir la propuesta para formular observaciones y dar la aprobación , Agosto 1995 ,Subdirección Legislativa
3) Integrar  equipo de trabajo interdepartamental bajo coordinación del Departamento de Planeamiento y obtener el apoyo de Informática y Recursos Humanos , Agosto 1995 ,Departamento de Planeamiento
4) Formalizar grupo de trabajo "Revisión Proceso Formación de la Ley", Agosto 1995 , Subdirección Legislativa
5) Operacionalizar Primera Etapa Setiembre/ Octubre 1995
6) Operacionalizar Segunda Etapa Octubre/ Noviembre 1995
7) Operacionalizar Tercera Etapa Noviembre/1995

8) Reestructuración por acuerdos inter-departamentos ,Enero 1996
9) Reestructuración por modificación al Reglamento Primer Trimestre/ 1996
10) Reestructuración por modificaciones legales (eventual) Resto 1995-1996
11) Reestructuración por modificaciones constitucionales (eventual) Legislaturas 1996-1997 y 1997-1998


C:Document/Jorge/Forley2.doc
V:28-08-95 , Jean.-