PLAN DE TRABAJO PARA REVISAR EL PROCESO DE FORMACION DE LEYES

PARA: Dirección Departamento Planeamiento Estratégico , Lic. Carlos Mora
DE: Dirección Departamento Servicios Parlamentarios, MSc. Jorge Poveda


ASUNTO: Propuesta de un Plan de Trabajo para revisar el proceso de formación de la ley

1.- NECESIDAD

La Asamblea Legislativa cuya esencia es la búsqueda del consenso para tener posibilidad de llegar a acuerdos entre iguales y desiguales, está inmersa en un proceso de modernización, que entre sus objetivos prioritarios contempla la agilización de todos los procedimientos que se relacionan con la acción legislativa más notoria: la promulgación de leyes; así como la mayor transparencia y relación institucional del ente legislativo respecto a la comunidad nacional.
Esa labor resulta -en la práctica- en una compleja acción conjunta en que se empeñan:
a) Los señores diputados (y sus asesores) junto a los técnicos y a los administrativos que coadyuvan en el proceso.
b) El Poder Ejecutivo cuya facultad de envío de leyes en los períodos extraordinarios reduce -en buena medida- la potestad de gestación de proyectos de parte de los diputados.
c) La Sala Constitucional a la que debe consultársele de previo, en caso de duda, por la vía facultativa, o por la vía prescriptiva, su criterio respecto a la relación de la normativa constitucional con las leyes por promulgar.

2.- FORMACION DE LA LEY

La formación de la ley es, entonces un proceso global interactivo y multidimensional que involucra a muchas personas, y en el cual concurren varios procesos e intervienen distintas variables que pueden -a grosso modo- sintetizarse así:

1.- Cuatro categorías de participantes:
a) Diputados
b) Asesores de Fracción
c) Técnicos
d) Administrativos

2.- Cuatro instancias reguladoras:
a) Disposiciones constitucionales específicas
b) Disposiciones legales específicas
c) Reglamento de la Asamblea Legislativa
d) Regulaciones y/o prácticas departamentales internas


3.- Once variables:
a) Jurídica: Se refiere a aspectos legales externos e internos que norman el proceso.
b) Lingüística: Se refiere a las normas del lenguaje español para el correcto uso del discurso jurídico-parlamentario.
c) Técnica: Se refiere a los conocimientos y habilidades que requieren los trabajadores del proceso en sus diferentes niveles.
d) Informática: Se refiere al apoyo computacional e informático que requiere el proceso en todas sus fases y facetas.
e) Comunicacional: Se refiere a las diferentes necesidades de información que requieren los usuarios internos y externos.
f) Administración: Se refiere al apoyo de otros departamentos administrativos no involucrados directamente en el proceso.
g) Coordinación: Se refiere a la coordinación con entes/personas del ámbito jurídico externo, cuyo concurso es vital para iniciar o completar el proceso (Oficinas de Leyes y Decretos de la Presidencia; Dirección del Diario Oficial La Gaceta; así como los Ministerios claves: Presidencia, Planificación, Hacienda y Relaciones Exteriores).
h) Político: Se refiere al aspecto de mayor incidencia no formal en el proceso; pero a la vez el más importante porque es la esencia misma del quehacer institucional, ya que por este medio se logra la relación entre el ámbito externo y el interno.
i) Capacitación: Se refiere a la implantación de conocimientos y/o habilidades relacionadas específicamente con el proceso.
j) Clima: Se refiere a la permanente búsqueda del consenso como fórmula para superar la natural contradicción que se da entre los interesados en la formulación de las leyes.
k) Seguimiento de la ley: Se refiere a una acción legislativa que no se cumple en la actualidad, pero es necesaria para "auditar" las concordancias o discrepancias entre las expectativas previas y los resultados reales producidos por las leyes.

3.- NATURALEZA DE LA LEY

De acuerdo con la doctrina, la jurisprudencia y las normas sobre las reglas legislativas que le dan contenido y respaldo legal, así como legitimidad política a la ley, se distinguen estos elementos:
a) Un sujeto que tiene la potestad jurídica de gestar la ley, que puede ser el diputado o el Poder Ejecutivo.
b) Un procedimiento que señala las diversas etapas: presentación, aceptación oficial, publicidad, remisión a comisión (para su discusión), envío a Plenaria o Comisión Legislativa Plena (que dictan el acto legislativo).
c) Una justificación del acto, que se señala en la Exposición de Motivos.
d) La parte estrictamente normativa que se visualiza en artículos concatenados de acuerdo con ciertas reglas legales, lógicas y estilísticas.
e) Lconsulta normativa o preceptiva a la Sala Constitucional.
f) La Consulta prescriptiva a entes y/o personas, lo que cumple con el precepto constitucional de hacer a la sociedad transparente y democrático el acto.
g) La publicación para su entrada en vigencia y para cumplir con el precepto constitucional de publicidad.

4.- CATEGORIAS EN EL PROCESO DE FORMACION

Es necesario aclarar que el proceso de formación de ley no se refiere a uno fijo, rutinario, diferenciado (aún cuando para efectos corrientes se le trate así), sino que por proceso de formación de la ley se deben distinguir, en realidad, tres categorías:

Primera: El proceso que se sigue para aprobar o reformar leyes existentes (Anexo 1).
Segunda: El proceso que se sigue para aprobar o reformar artículos o incisos de la Constitución Política (Anexo 2).
Tercera: El proceso que se sigue para aprobación de Presupuestos Ordinarios y/o Extraordinarios (Anexo 3).

En los anexos se indican los pasos por seguir para cada categoría específica.

5.- SITUACION ACTUAL

El Proceso de Formación de la Ley no es el resultado de un diseño previo, sino la respuesta orgánica -pero no planificada- a necesidades emergentes no solo en periodos diversos; sino mediante visiones no coincidentes; por lo que el Reglamento Interno que lo norma, y la práctica que lo instrumenta, son francamente diferentes y engorrosos.

El Reglamento -de acuerdo con un estudio específico de finales de los 80 establecía que los problemas más relevantes ocasionados por el Reglamento son:

a) El Sistema de Votación de proyectos a nivel de Comisiones y Plenario.
b) La mala utilización de la "palabra" en las Plenarias.
c) La forma en que se regulan los debates.
d) La carencia de procedimientos expeditos.
e) La desnaturalización en la dispensa de trámites.
f) La inderogabilidad de la ley en el Reglamento.
g) Prácticas administrativas, fruto de visiones departamentales, carentes de asidero jurídico.
h) Carencia de orden lógico interno entre sus diversas partes constitutivas.

6.- LA TRANSFORMACION

En diversos documentos recientes consultados sobre diferentes aspectos que se refieren a la modernización de la Asamblea Legislativa se encuentra un dato revelador: todos son coincidentes en señalar:
1.- Los intentos (todos) fallidos en busca de agilizar trámites y procedimientos para formar las leyes.
2.- La reiteración en insistir en acometer esa tarea, exclusivamente desde el ángulo político, mediante reformas parciales al Reglamento de la Asamblea, o bien.
3.- La presentación de reformas, desde la visión administrativa, pero carente del complemento político; o desde una perspectiva reduccionista.

7.- NUEVO ENFOQUE

A raíz de la modernización misma de la Asamblea Legislativa, la institución ha empeñado valiosos recursos y esfuerzos en la línea de capacitar funcionarios claves en las nuevas técnicas de planificación y gerencia estratégicas (ambas muy participativas), por lo que es válido afirmar que la modernización (o reingeniería) del proceso de formación de la ley debe acometerse desde las nuevas perspectivas metodológicas.

8.- LA ESTRATEGIA

La estrategia para acometer el proceso de reingeniería que llevaría a agilizar trámites y procedimientos, en esa nueva perspectiva requiere de un diseño que contemple que la metodología a emplear, garantice que se cumple con esta secuencia:

9.- LA META

En esa línea de pensamiento esta propuesta está encaminada a lograr la modernización del proceso de formación de la ley mediante la búsqueda de dos Objetivos Generales y seis específicos:

9.A. Objetivos Generales
1.- Determinar y proponer los ajustes necesarios para agilizar el proceso que sigue un proyecto de ley desde su redacción hasta su aprobación como ley, veto, resello o archivo.
2.- Determinar acciones concretas que permitan fortalecer las obligaciones constitucionales de publicidad de la ley y de participación de los ciudadanos en su gestación.

9.B. Objetivos Específicos
1.- Determinar cuáles disposiciones, regulaciones, procedimientos, trámites y prácticas resultan engorrosos en el proceso de formación de la ley.
2.- Determinar el flujo procedimental más idóneo para aligerar los trámites que permiten convertir a un proyecto en una ley.
3.- Definir las diversas interrelaciones parlamentarias que se originan en el trámite de un proyecto de ley, para identificar posibles duplicidades de funciones o trámites innecesarios, o bien trámites ausentes.
4.- Identificar el tiempo mínimo, máximo y promedio que dura un proyecto de ley para ser aprobado en la Asamblea Legislativa para poder establecer evaluaciones.
5.- Presentar propuestas sobre artículos específicos y adición de nuevos artículos al Reglamento de la Asamblea Legislativa, para aligerar los trámites de los proyectos.
6.- Presentar propuestas sobre metodologías que garanticen que se cumplan las obligaciones constitucionales de publicidad de la ley y de participación ciudadana en el proceso.

10.- PLAZOS

Queda dicho que el proceso de formación de leyes es la confluencia de la acción de cuatro categorías de personas; cuatro instancias reguladoras, y once variables. Por lo tanto, pensar en un solo plazo es ilusorio; así por lo pertinente es establecer metas secuenciales, que, al agotarse en el tiempo, permiten arribar a la meta.

11.- METODOLOGIA

Acorde con los lineamientos del planeamiento administrativo con énfasis estratégico, que implica la obtención de consenso a nivel de las personas, jefaturas e instancias involucradas y no la imposición de un esquema predeterminado, fruto de la visión de uno o varios expertos, se requiere revisar, en dos etapas, el proceso de formación de la ley desde ángulos diversos, pero todos son complementarios.

12.- ETAPAS DEL PROCESO

Se planea que el proceso de reingeniería se haga en dos etapas, con la advertencia de que en la primera se encuentra ya definida la segunda para evitar distorsiones en el proceso, por si este fuese interrumpido.

12.1 Primera etapa:
En esta etapa se espera lograr definiciones y concreciones así:

a) El criterio de los exdiputados (representativos) para captar su experiencia en torno a los aspectos que entraban o dificultan la formación de leyes.
Vía: Cuestionario estructurado a ser sometido a una muestra representativa (corte 1978-1994) que abarca cuatro administraciones: Carazo, Monge, Arias y Calderón.

b) El criterio de los actuales diputados para captar sus inquietudes respecto a cuales aspectos consideran fortalezas y/o debilidades del proceso.
Vía: Cuestionario estructurado para ser sometido a una muestra representativa por fracciones.

c) Recopilación de estudios, propuestas e ideas de reestructuración y modernización al proceso, que han sido planteados a partir de 1990 a la fecha; entre los cuales se pueden citar los elaborados por:
1. Consorcio Legislativo 1990
2. Peat, Marwick, Mittchel 1991
3. Servicios Parlamentarios 1992
4. Servicios Parlamentarios 1993
5. Sistema Información Legislativa 1993
6. Servicios Parlamentarios 1994
7. Departamento de Informática 1994
8. Servicios Parlamentarios 1994
9. Centro para la Democracia 1994

d) El criterio de los directores y subdirectores de los seis departamentos actualmente involucrados directamente en el proceso; junto con los responsables de áreas operativas en cada departamento.
Vía: Utilizar dos instrumentos:
1. Cuestionario estructurado y
2. Flujo del proceso, como insumos para:
3. Seminario-Taller: cuyo propósito es llevar a cabo un diagnóstico provisional que deberá ser discutido con los participantes para convertirlo en un diagnóstico compartido.
En orden de facilidad de cumplimiento de metas la propuesta contempla cuatro pasos, de los cuales el primero compete a la administración y los restantes a las instancias políticas.


Acción a Nivel Administrativo:

Paso A. Lograr consenso administrativo efectivo (y operando) para modificar prácticas y trámites mediante arreglos interdepartamentales.
Plazo: Primer trimestre de 1995

Acciones a Nivel Político:

Paso B. Lograr modificaciones al Reglamento de la Asamblea Legislativa para agilizar, por esa vía, lo que no ha podido hacerse en el paso A.
Plazo: Durante legislatura 1994-1995

Paso C. Lograr modificaciones legales (si fuese necesario) para lograr, por esa vía, lo no ha podido hacerse en los A y B.
Plazo: Durante legislatura 1995-1996

Paso D. Lograr modificaciones constitucionales (si fuese necesario), para lograr, por esa vía, lo que no ha podido hacerse en los pasos A, B y C.
Plazo: Legislaturas 1997-1998 y 1998-1999.

12.2 Segunda etapa:

La segunda etapa consiste en la operacionalización administrativa del paso A, por parte de los departamentos involucrados y el apoyo del Departamento de Planeamiento Estratégico, con base en los resultados del Primer Seminario Taller.
Como la modalidad del planeamiento moderno implica la participación de los departamentos involucrados directamente en el proceso; es con su concurso que se lleva adelante el proceso.
Sin embargo, aunque sea con carácter provisional, se señala una "eventual" ruta crítica por seguir:

a) Evaluación de avance de la Primera Etapa por parte de la Dirección Ejecutiva y el Departamento de Planeamiento Estratégico, con los directores de los seis Departamentos involucrados en el proceso de formación de la ley para:
1. Elaborar una ruta crítica de consenso que contemple la puesta en ejecución de los cambios administrativos que fuese menester implantar.
2. Sugerir los instrumentos por aplicar en la Segunda Etapa para lograr hacer más eficiente el proceso.
3. Definir la metodología que debe aplicarse para hacer cambios que no están en la esfera de decisión administrativa; a saber:

a) Cambios en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
b) Cambios en la legislación corriente.
c) Cambios en la Constitución Política.

13.- APOYO PARA LA ACCION

La revisión del proceso de formación de la ley requiere de la convergencia en tiempo de decisiones provenientes de acciones actualmente dispersas, que se ubican en las siguientes instancias definitorias u operativas:
13.1 De carácter técnico-político.
Que se dividen, a su vez, en tres instancias de decisión:
A. Instancia política:
Directorio Legislativo
Comisión de Modernización
Comisión de Reformas al Reglamento
B. Instancia técnico-administrativa:
Departamento de Planeamiento Estratégico
Dirección Ejecutiva
Departamento de Recursos Humanos (Unidad de Capacitación)
C. Instancia externa:
Centro para la Democracia
CICAP
Agencias Internacionales donantes

13.2 De Recursos Humanos.
Es necesario que el Departamento de Planeamiento Estratégico defina la conformación de un equipo humano básico que, con base en directrices específicas, acometa la tarea de visualizar todo el proceso y se refuerce -según el avance- con personas altamente calificadas- para mantener un rendimiento óptimo.
En consecuencia ese equipo básico (y su coordinación), debe integrarse desde el inicio y no modificarse su conformación, salvo circunstancias de falla en el rendimiento.
A su vez, conforme avance el proceso, es necesario incorporar técnicos especialistas en áreas específicas.


13.3 De Equipo Material.
Dado que el Departamento de Planeamiento Estratégico es de reciente creación y dado que los tres funcionarios del Departamento de Servicios Parlamentarios que irán a colaborar en este proceso, demandan de apoyo material y suministros adecuados, una vez que se apruebe esta propuesta se confeccionará una lista de necesidades.

14. CRONOGRAMA DE IMPLANTACION

El papel del ente planificador en un proceso de reingeniería moderno, no debe ser el de imponer la "visión de escritorio de los técnicos", sino ser la resultante de una metodología que incluya -participativamente- a éstos y a los trabajadores (a todo nivel) que participan en la formación de la ley.
Asimismo es preciso contemplar las mejores formas de que se cumpla con las obligaciones constitucionales de dar adecuada publicidad a la formulación de proyectos de ley, su tramitación y su aprobación; así como a facilitar la amplia participación de los órganos formales de la Sociedad Civil en la elaboración de la ley.
Sin embargo, una vez expresada la voluntad de cambio, al ente planificador le competen dos tareas: inducir y dar seguimiento y continuidad al proceso que se gesta.
En esa línea de pensamiento, el cronograma propuesto a discusión contempla estos pasos iniciales:

CRONOGRAMA DE IMPLANTACION

Periodo de sensibilización

Revisar, modificar, complementar y aprobar esta propuesta del Departamento de Servicios Parlamentarios para presentar a Dirección Ejecutiva para su aprobación Departamento Planeamiento Estratégico Dirección Departamento Planeamiento Estratégico /Octubre

Efectuar una reunión de las diversas instancias para discutir y aprobar esta propuesta (una vez modificada y aprobada) Directorio Legislativo Comisión Modernización, Comisión de Reformas al Reglamento, Dirección Ejecutiva, Centro para la Democracia, Planeamiento Estratégico, Equipo Operativo Dirección Ejecutiva / Octubre

Llevar a cabo un Seminario de Homologación de los Directores/Subdirectores/Operadores del Proceso de Formación de la Ley Dirección Ejecutiva CICAP/Recursos Humanos Setiembre /Octubre

Conformar equipo de trabajo que operacionalice la propuesta Dirección Ejecutiva c/Asesoría Dpto. Planeamiento Estratégico Dirección Ejecutiva /Octubre

Reunión con Jefaturas involucradas en el proceso de formación de la ley para presentarles la propuesta y solicitarles que en el plazo de dos semanas (máximo) hagan modificaciones y/o sugerencias Dirección Ejecutiva con colaboración Dpto. Planeamiento Estratégico Dirección Ejecutiva Octubre/ Noviembre

Compatibilización de sugerencias/modificaciones provenientes de Departamentos señalados en el ítem 4 Departamento Planeamiento Estratégico con colaboración Equipo Operativo y asesoría de Dirección Ejecutiva Departamento Planeamiento Estratégico /Noviembre

Inicio del proceso de reingeniería mediante:
a) comunicación a todas las instancias, b) puesta en marcha del cronograma de implantación Departamento Planeamiento Estratégico Departamento Planeamiento Estratégico Diciembre/ Enero

JPoveda/Agosto